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來源:不詳 | 編輯:管理員 | 發布時間:2013-01-02 | 欄目:行業分析 |
加強土地調控促進城市及住宅可持續發展


剛剛閉幕的中國共產黨第十七次全國代表大會提出:走中國特色城鎮化道路,按照統籌城鄉、合理布局、節約用地、功能完善、以大帶小的原則,促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點,以特大城市為依托,形成輻射作用大的城市群,培育新的經濟增長極。這就提出了中國城鎮化道路的基本原則、發展重點和作用,是我們今后一個明確的努力方向。

    城鎮化的過程,是人口從第一產業脫離,從事第二產業和第三產業,向城鎮聚集。由于人口的聚集,需要有土地的供應,使得日益增加的城鎮人口有生活、生產和其他活動的空間。對于中國而言,人口眾多與土地資源短缺,是城鎮化的一個基本矛盾。在城鎮化的過程中,既要促進城鎮化的發展,又要保護土地特別是耕地等農用地,必須走中國特色的城鎮化道路,從土地利用而言,必須按照科學發展觀的要求,提高土地利用的效率和效益,土地資源必須集約和節約利用。這與許多人口密度低,土地資源相對充足的國家相比,有很大的不同。

    人口在城鎮集聚時,首先解決的是生活用地,其次才是生產用地和生態用地。近年來我國比較重視城鎮的經濟發展,這毫無疑問是正確的,只有經濟發展了,才能增強城鎮的綜合承載能力,才能吸引更多的人口,促進城鎮化的發展。但是也存在一個不可忽視的問題:各地過多地追求產業開發,建設各類的開發區,生活用地、生產用地、生態用地的供應結構和時序失調,布局不合理,造成諸如房價上漲,提高了城鎮的門檻,實際上是阻礙了城鎮化的發展。這必須引起高度重視。

    一、城鎮化及其用地的現狀

    新中國以來,我國城鎮化走過了一個曲折的歷程。改革開放以前(1978年以前),年均只以 0.37個百分點增長。改革開放以后,增幅明顯加快。從1978年到1990年,年均增長速度達到了0.71個百分點。從1990到2000年,年均增加近1個百分點。從2000到2006年,年均增長了1.3個百分點。

    從用地來講,按照國土資源部的口徑,2000年末城市、建制鎮和獨立工礦用地為59712平方公里,到2006年城市、建制鎮和獨立工礦用地為76227平方公里,6年間增加了16515平方公里,增長了28%,而城鎮人口增長了26%。人均用地2000年是130平方米,2006年是132平方米。總的來說,用地增長超過人口增長。從 1999年開始,國土資源部對全國93個50萬人口以上城市用地情況進行監測。通過監測發現這些城市用地平均每年擴展11平方公里。從統計情況看,城鎮新增建設用地占全國新增建設用地的53%,所占耕地占新增建設占用耕地的56%。

    可見,城鎮擴展用地是占用土地及占用耕地的一個主要因素。

    二、城鎮用地存在的主要問題

    第一,城鎮拓展與耕地保護的矛盾非常尖銳。城鎮大都是在地理位置、土地條件比較好的地方發展起來的,而這些地方也是光、熱、水等農業生產條件好的地方,特別適宜發展農業,所以城市擴展占地主要是城市周圍較好的土地,特別是耕地。一方面要保護耕地,保障國家的糧食安全;另一方面要促進城鎮化,形成輻射作用大的城市群。這個矛盾必須是中國城市化長期面對的主要矛盾。

    第二,許多地方在進行區域規劃和城市規劃時不切實際地把城市做大作強,有盲目擴大城市建設用地的傾向。現在有十幾個特大城市提出要做成“國際大都市”,有幾十個大城市提出要做成“特大城市”,幾百個小城市提出要做成“大城市”,大多不切合實際。現在世界上有多少“國際大都市”?連香港都不稱自己是國際大都市,而稱區域性大都市。為了把城市“做大作強”,許多城市在規劃中對城市人口的預測過大,成為虛擬預測,目的是多要用地指標。

    第三,城鎮土地利用效率低,而且粗放。目前我國城鎮用地中,有大約8%的土地(約2670平方公里)屬于閑置用地,還沒有被開發,而低效利用的土地則更多。這個數字是2004年11月至2005年3月由地方層層上報出來的,實際的情況肯定比這還要多。

    第四,城鎮內部用地結構不合理,各類用地比例失調,尤其是居住用地偏小。城市是人口聚集區,應當以生活用地為主,而我國城市生產用地偏大。國外城市居住用地一般占到城市用地的45%左右,而我國的城市一般只有20%左右。

    第五,城鎮化過程中城鄉統籌程度低。一般來講,城鎮化土地是集約和節約的,城鎮用地擴大,農村建設用地相對減少,建設用地總量趨于平衡。我國的情況是,城鎮用地擴大了,農村建設用地卻沒有減少,建設用地規模擴大速度過快。從2000到2006年,我國農村人口減少了7000多萬,而村莊用地卻增加了4340平方公里,

    三、加強土地利用調控,促進城市可持續發展

    按照中共十七大的要求,在城鎮化過程中,土地利用的總體要求應當是:控制城鎮用地的過快擴張,加強城鎮用地的區域調控,優化用地結構和布局,引導城鎮內部用地結構調整。

    第一,控制城鎮用地的過快擴張。合理調控城鎮用地增長的規模,防止城鎮用地規模擴張超越人口、產業集聚進程,提高集約用地水平,實現土地城鎮化與人口城鎮化相協調。

    第二,加強城鎮用地區域調控。堅持大中小城市和小城鎮協調發展,優化配置大城市各類建設用地,提高中小城市土地集約利用水平。統籌優化城市群區域的城鎮用地,促進各城市間的分工協作和優勢互補,發揮區域土地利用整體效益。合理規劃具備城市群發展條件區域的城鎮發展用地,促進形成用地少、就業多、產業集聚能力強、人口分布合理的新城市群。

    第三,優化用地結構和布局。以國家產業發展政策為導向,合理制定產業用地政策,優先保障技術含量高、社會經濟效益好的產業發展用地,嚴格控制限制類工業項目用地,禁止向淘汰類工業項目供地,重點支持發展與地區資源環境條件相適應的各具特色的主導產業。科學配置不同類型和不同規模的企業用地,促進地區產業鏈的形成,提高工業用地綜合效益。

    第四,引導城鎮用地內部結構調整。鼓勵采用公共交通導向等城鎮用地開發模式,優化調整居住、商業、工業、公共服務、基礎設施、衛生環保、生態保障等用地的比例,促進建筑密度高中低合理搭配的用地結構的形成,提高城鎮用地效率。

    只要認真根據中國的國情,研究土地使用政策,該保的保,該壓的壓,中國城市和住宅可持續發展就能夠實現。

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